“十二五”发展粮食生产的基本思考

农业部部长 韩长赋

    仓廪实而知礼节，粮食足则天下安。“十一五”期间，我国经济社会发展取得巨大成就，其中粮食生产5年连续增产，连续4年超过1万亿斤，实现新突破成为一大亮点。2010年粮食总产达到10928亿斤，再创历史新高。这为满足市场需求、应对各种风险挑战、保持经济社会平稳较快发展奠定了坚实的物质基础。“十二五”时期是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是加快建设现代农业的重要机遇期，党的十七届五中全会明确提出要把保障国家粮食安全作为首要目标。为此，我们认真分析了“十二五”时期我国粮食生产面临的新形势，深入研究了发展粮食生产亟待解决的一些重大问题，提出一些基本想法。

    一、中国人的饭碗要牢牢端在自己手里

    粮食是人类赖以生存的物质基础，保障粮食有效供给是各国面临的重要任务，尤其是在我们这样一个13亿人口的发展中大国，保障粮食安全至关重要。对于中国粮食安全问题，关键要从两个方面来认识。

    一方面，粮食是安天下的产业，解决吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，任何时候都不能掉以轻心。经过长期不懈的努力，我国粮食生产取得巨大成就，用不到世界9%的耕地养活了世界近21%的人口，为世界粮食安全作出重大贡献。但要看到，当前我国正处在工业化城镇化加快推进的重要时期，随着人口总量增加、城镇人口比重上升、居民消费水平提高和工业用途拓展，我国对粮食的需求呈刚性增长，对粮食品种品质结构和区域结构提出了新要求。现阶段，全国每年净增人口700多万，每年新增大约500万农民工进城务工，城市人口每年大约增加1000多万，由此每年增加的粮食需求约在70亿斤到80亿斤。另外，随着城市化进程加快和消费水平不断提高，人们对蔬菜、水果和肉、蛋、奶的需求显著增加，这些农产品生产需要占用更多的优质粮田，需要更多的粮食进行转化，这就直接或间接增加了粮食消费。与此同时，我国耕地减少、水资源匮乏等资源约束日益趋紧，气候不确定因素逐年增加，靠天吃饭的局面没有根本改变，我国13亿人口的饭碗还不是“铁饭碗”。在粮食连年增产的高基础上继续前行，难度越来越大。从长远看，保障我国粮食安全的压力非常大。对此，我们要始终保持清醒头脑，增强忧患意识，不能盲目乐观，不能有任何放松的倾向，要千方百计不断提升粮食综合生产能力，满足日益增长的消费需求。

    另一方面，确保国家粮食安全，必须坚持立足国内实现基本自给的方针，中国人的饭碗不能端在别人手里。从世界粮食供给形势看，依靠国际贸易保障我国粮食安全是靠不住的。一是世界粮食供给仍然偏紧。据联合国粮农组织（FAO）测算，2010—2011年度，世界谷物产量约为22.16亿吨，而消费量达22.54亿吨，产不足需。目前全球仍有9亿多人口处于饥饿之中。二是国际市场调节空间有限。全球粮食贸易量每年5000亿斤左右，不到我国粮食总产量的一半，大米贸易总量为500亿斤—600亿斤左右，仅占我国大米消费量的15%左右。2010年，受自然灾害及俄罗斯等国发布小麦出口禁令等影响，国际粮价飙升。这说明国际粮食市场存在巨大的不确定性和风险。三是我国的大国效应明显。中国买什么什么贵，卖什么什么贱，已成为国际粮食贸易中值得重视的一个现象。一旦国际粮价上升，我们进口成本就会加大。而且我们国家地域广阔，即使在国际市场上能够买到粮食，由于运距远、成本高，也不划算。

    有同志认为，进口粮食等于进口土地和水，确实有一定道理。但从中国国情出发，我们只能择机适当以进口进行品种调剂，不能依赖进口。我们要努力保持水稻、小麦、玉米等主要粮食品种自给率在95%左右，保持国内供需基本平衡。这是我们在粮食安全问题上的基本方略。

    二、“十二五”时期发展粮食生产的基本思路

    “十二五”时期，我们要深入贯彻落实科学发展观，坚持走中国特色农业现代化道路，要以保障国家粮食安全为首要目标，以提升粮食综合生产能力为核心，以实施国家粮食安全中长期规划等重大战略规划为抓手，以严格保护耕地守住18亿亩红线为前提，以加快农业科技进步、提高单产、优化品种结构为主攻方向，不断加大强农惠农政策力度，充分调动地方政府重农抓粮和农民务农种粮的积极性，努力把粮食播种面积稳定在16亿亩以上，努力使粮食综合生产能力在目前水平上不断提升。基本思路可以概括为“四稳定、四提高”：

    第一，稳定总量，优化结构，以优化结构促总量提高。稳定总量就是保持粮食年产量在1万亿斤以上并逐步增加。在主要粮食品种中，我国基本情况是小麦略余，玉米平衡，稻米偏紧，粳米短缺。我国人口的65%以上以大米为主食，稻谷基本上用作口粮，目前对稻米需求还在不断增加，特别是对粳米的需求增速更快。因此，要扩大粳稻生产，支持东北地区“旱改水”、江淮适宜区“籼改粳”；要大力发展优质专用小麦品种；玉米要着力提高单产，发展专用品种；大豆要重点发展高油大豆，稳定东北优势产区，发展黄淮海大豆产区，扩种南方间套种大豆，使我国粮食生产总量与结构双提高。

    第二，稳定面积，提高单产，以主要提高单产促总量提高。面积是产量的基础。稳定面积就是要守住18亿亩耕地的红线和粮食播种面积16亿亩以上的底线。提高单产，就是要坚持依靠科技进步，加快新品种繁育，改造中低产田，集成综合技术，大规模开展高产创建，示范带动大面积均衡增产，大幅提高单产水平。2010年粮食丰收，单产增幅较大，比上年提高6.9公斤，对增产贡献率达到70%，今后我国通过提高单产增产的潜力仍很大。

    第三，稳定南方，提高北方，以主要提高北方促总量提高。南方是我国传统粮仓，素有“湖广熟，天下足”之说。现在形势有所变化，过去是“南粮北运”，现在是“北粮南运”。稳定南方，就是江南地区特别是沿海地区要稳定耕地数量，稳定粮食播种面积，稳定提高产量。提高北方，就是北方地区尤其是东北地区和内蒙古等要扩大粮食播种面积，改善水利和土地生产条件，发展节水灌溉，着力提高单产，进一步提高粮食产量和商品率。

    第四，稳定主销区和产销平衡区产量，提高主产区产量，以主要提高主产区产量促总量提高。从粮食供求状况看，在全国31个省区市中，有13个粮食主产区、7个主销区、11个产销平衡区。主产区在满足区域内自给的基础上，每年需要调出大量商品粮补充主销区的消费需求，目前全国80%以上的商品粮、90%以上的调出量来自13个主产省区。稳定主销区和产销平衡区，就意味着这两个区不能放松粮食生产，要稳定粮食面积和产量，稳定自给率，不能再减少粮食生产，不能把保障国家粮食安全的任务都交给主产区。主产区在我国粮食生产中具有举足轻重的地位和作用。提高主产区产量，重点是打造粮食核心产区，重点支持和抓好13个粮食大省、一批产量超百亿斤的大市、一大批超10亿斤的产粮大县的粮食生产。要充分利用适宜区已有基础，挖掘潜力，形成一批优势突出、布局合理、产能稳固的优势粮食产业带。同时，要重视建设好粮食生产重点后备区。

    三、大力实施提升粮食生产能力的重大工程

    “十二五”时期稳定发展粮食生产，关键是要大力开展生产能力建设，把发展重点聚焦到重大工程、重大项目上来，实现重点突破，全面提高粮食综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。

    一是大规模建设旱涝保收高标准农田。耕地质量低，旱不能浇，涝不能排，是制约粮食发展的突出问题。目前，全国耕地中中低产田占70%，有效灌溉面积只有48.6%，旱涝保收高标准农田比重较低。改造中低产田增产潜力巨大，低产田变中产田，中产田变高产田，可分别提高单产100—200公斤。“十二五”期间，我们要力争新建高标准农田4亿亩，更新提质建设高产田1亿亩。重点开展农田水利建设和土地平整，加快田间排灌沟渠及机井、小型集雨蓄水设施、节水灌溉设施和机耕道路建设，增施有机肥和鼓励秸秆还田，提升农田保灌能力和土壤肥力，改善生产条件。这是粮食生产的根本，关系粮农增产增效的长远，必须扎实推进。

    二是做大做强现代种业。“一粒种子改变一个世界”。种子是粮食增产的关键要素。面对种子行业的激烈竞争，“十二五”时期我们要推进体制改革和机制创新，整合种业资源，加大政策引导，完善法律法规，强化市场监管，构建以产业为主导、大企业为主体、大基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系，快速提升我国种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，进一步加大良种覆盖率，加快良种更新换代。

    三是大规模开展粮食高产创建活动。目前，依靠单项技术很难实现单产大幅提高，可行的途径是集成推广先进实用技术，促进良种良法配套、农机农艺结合，带动大面积平衡增产。2010年农业部在全国建成4380个万亩以上粮食高产创建示范片，平均亩产达656公斤，比全国平均水平高出320多公斤。要将粮食高产创建活动覆盖粮食主产区和优势产区，有条件的地方整县整乡推进，在全国建设一批高产大县、大乡、大户，打造一批规模化、集约化、标准化的高产高效示范区，实现更大范围的粮食增产。

    四是大规模开展病虫害专业化统防统治。我国是农作物病虫害多发国家，常见病虫害有1600多种，对粮食安全影响大的有20多种，每年发生面积在60亿—70亿亩次，造成巨大的粮食损失。开展统防统治，可以降低化肥使用量10%—30%，节省用药成本25元/亩，节约用工成本10元/亩，减轻环境污染。要树立减损就是增产的理念，下大气力培育反应快速、执行有力、运转高效的病虫害专业化防控队伍，开发新型植保机械，推广绿色防控和生物防治技术。同时，要按照政府扶持、市场化运作、社会化服务的原则，率先在水稻、小麦、玉米三大粮食作物主产区实施专业化统防统治，逐步实现重点地区、主要品种全覆盖，降低防治成本，提高防治效果。

    五是大力开展农民职业培训和新型生产经营主体培育。随着农村青壮劳动力大量转移，许多地方留乡务农劳动力以妇女和中老年为主，从事农业的劳动力素质呈结构性下降，这是发展现代农业面临的一个突出问题。解决这个问题，主要措施就是多渠道开展农民职业培训，扩大培训的覆盖面，加快推进农业免费职业教育，免费进行“绿色证书”培训，着力培育一大批种田能手、农机作业能手、科技带头人等新型农民。此外，还要培育适应现代农业发展的生产经营主体，着力发展种粮大户、农民专业合作社和农业产业化龙头企业，鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，发展粮食生产。

    六是大力提升农机装备水平。科技兴农，促进粮食生产发展，需要良田、良制、良种、良法、良机的有机结合，也即所谓“五良保粮”，其中良机的作用越来越突出。2010年，我国农作物耕种收综合机械化率达到52%，标志着农业生产方式由过去人力畜力为主转入以机械作业为主的新阶段。要继续实施好农机购置补贴政策，进一步扩大农机装备总量，优化农机装备结构，推广先进适用农机装备和技术，重点提高水稻机插、玉米机收和深松整地等薄弱环节农业机械化水平，积极发展农机社会化服务，用高科技含量的机械化带动农业现代化。

    四、继续强化粮食生产扶持政策

    我们常讲，推动粮食生产要靠政策、科技和投入，还要重视价格机制的作用。保障粮食安全是政府的责任，主要是解决主销区和城市化日益增长的粮食需求。在目前粮食生产比较效益还较低的情况下，政府“要粮”与农民“要钱”在一定程度上是有矛盾的，主产区和主销区的利益在一定程度上也是不平衡的。过去我们靠行政命令推动农民务农种粮，现在农民有了生产经营自主权，要依靠政策激励与价格引导并举才能调动农民种粮积极性。与此同时，还要处理好产区和销区的利益关系，建立利益协调机制，调动产区政府抓粮的积极性。有了广大农民种粮和地方政府抓粮这两个积极性，粮食生产才能稳定发展。这是我们总的政策思路。当前，要继续加大强农惠农政策力度，加快完善扶持粮食生产的政策体系，建立粮食稳定发展的长效机制。

    坚持完善最低收购价政策。在市场经济条件下发展粮食生产，价格信号对稳定农民种粮收入预期至关重要，是引导农民稳定粮食种植面积和增加生产投入最有效的“指挥棒”。要完善重点粮食品种最低收购价政策，综合考虑农业生产成本变化、农民生产收益以及物价指数和居民承受能力，合理确定并不断提高粮食最低收购价，保持粮价的合理水平，引导农民多种粮、种好粮，做到增产增收。要借鉴国外经验，积极探索重点粮食品种的目标价格政策，稳定粮农预期。

    完善强化“四补贴”政策。要健全适应国情、目标清晰、作用直接、类型多样、操作简便的农业补贴政策框架，完善种粮直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴的“四补贴”政策。要逐步加大对种粮农民的直接补贴力度，调动农民种粮积极性；扩大良种补贴范围规模，提高水稻、小麦、玉米、大豆良种补贴标准；建立农资综合直补与农资价格动态调整机制，新增补贴重点向种粮大户和农民专业合作社倾斜；加大农机具购置补贴力度，增加农机具补贴种类，逐步提高补贴比例。

    实施重大技术推广补助。要适应气候变化趋势，对重点地区、主要作物、关键农时的防灾减灾、增产稳产、节本增效的重大技术实行补贴，变被动救灾为主动避灾、积极防灾。实践证明，冬小麦“一喷三防”、水稻大棚育秧、玉米地膜覆盖、膜下滴灌、机械深松整地、病虫害专业化统防统治、水稻机插秧等，是应对粮食生产中经常出现的干旱、低温和病虫危害的关键技术，可作为常态技术优先推广。每年因灾减产数量很大。对此给予适当补贴，有利于防灾减灾，保粮增粮。

    健全粮食主产区利益补偿机制。国家扶持粮食生产的政策措施要向主产区聚焦，项目投入要向主产区倾斜，指导服务要向主产区延伸。要以财政转移方式加大对产粮大县的奖补力度，逐步使产粮大县人均财力水平达到全国和全省平均水平。全面取消主产区粮食风险基金地方配套，积极探索粮食主销区与主产区、调入区与调出区的利益补偿机制，努力使主产区种粮不吃亏、主销区粮源有保障，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、财政上有实惠、工作上有动力。