核心提醒

　　在偏远贫困的山区建水利工程难，管好水利工程、确保长期施展效益更难。

　　如何让难题不难，思南县积极摸索“政府引导、公司经营、协会管理、群众参与”的水利工程管理新门路，通过改革所有权、搞活经营权、落实管理权、扩展参与权，实现水利工程良性运行和可连续管理，逐步形成了“以水养水”思南模式。

　　2010年10月，华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇教授等完成的《大旱之年为什么他们不缺水—对思南“以水养水”模式的调查与启示》调研报告，引起了高层的看重。国务院回良玉副总理作重要批示，水利部部长陈雷高度关注思南水利管理模式。一石激起千重浪，思南县“以水养水”模式飞出大山，引来了各地水利同行们前来取经……

　　“大锅水”让水利工程运行难认为继

　　“只管吃福利水，不管水利工程运行成本，这样的水利工程建得越多，国家的累赘就越来越重。3月11日，思南县水利局副局长张毅鹰向记者描写吃“大锅水”的弊端。

　　多年来，思南县共建成小(1)型水库11座、小(2)型水库66座、山塘379座、引水工程72处、提水工程52处，这些水利工程对农村群众生产、生活用水施展了重要作用。2002年以前，思南县的水利工程管理完整是“以电养水”，靠每年小水电收入800万元来勉强保持水利工程的运行。然而，随着电力体制改革的实行，农村小水电划转给电力部门，停止了思南“以电养水”的历史，加之县财力紧张，无钱支持水利工程维修及管理等费用，加剧了水利工程功效的衰退。

　　管护主体缺失是加速水利工程功效衰退的又一原因。过去农村水利设施的管理主体是集体，但是家庭联产承包义务制后，一家一户的承包制给用水体制带来了严重的挑战，管理主体不明、义务不清，涌现了“国家管不了，集体管不好，农民不能管”的局势。据统计，2002年思南全县农村小型工程配套率不足60%，完好率40%，实际灌溉面积只有设计才能的20%。

　　痛定思痛，思南县决心扭转这种基层政府无心管、村集体无力管、农民无法管的“三不管”局势，大刀阔斧地对农村水利设施管理体制进行改革，逐步走出了一条“政府引导、公司经营、协会管理、群众参与”为主要内容的以水养水之路。目前，思南县已经初步形成了由县城自来水公司负责县城供水，清泉供水有限义务公司负责管理13个乡镇、30个村、10万人的集中供水，143个用水户协会基本笼罩全县农村饮水的城乡供水新格局。

　　思南大旱之年不缺水

　　在赵家坝村采访时，余天兰拧开家里的水龙头，清澈的自来水哗哗流出。余天兰老人笑得合不拢嘴：“以前是几个小时挑一挑水，现在是十几块钱用上一个月的水。去年特大干旱，我们这里一直没断过水。”不仅仅是赵家坝村，记者在采访中了解到，去年特大干旱中全部思南县没有一个乡镇供水涌现缺水的现象。

　　“以水养水”的模式扩展了供水市场，缓解了用水矛盾，进步了用水效力。记者了解到，以前但家寨供水工程由村集体管理时，小坝塘的利用率不足10%。成立用水户协会后，村级供水工程由协会统一管理，日供水量由原来的50方增长到现在的600方，新增解决了120户、700余人的饮水难题。罗家坝灌区则增强渠系改造，用水户协会树立科学合理的轮灌制度，灌溉面积由成立用水户协会前的600亩增长到1000亩，灌溉水利用系数进步了近一倍。在缓解用水矛盾方面，据统计，2005年思南县发生用水纠纷54次，成立用水户协会后，协会对灌溉用水进行统一管理，制订严厉的灌溉制度，制定合理的灌溉计划，使全县的用水纠纷降低到2010年的10次。

　　思南“以水养水”模式的借鉴意义

　　摘自华中师范大学中国农村问题研究中心的调研报告

　　1、越是缺水的地区越应增强政府的引导与介入，以保障农民的合法权益。思南地区“以水养水”模式的实践经验表明，缺水地区没有政府对农田水利设施建设的前期投入、没有政府对供水企业的严厉监督、没有政府对用水协会的积极引导和大力推广，就不能有效解决缺水地区用水难的问题。

　　2、越是缺水的地区越需走市场化运作、公司化经营之路，以保证资源高效利用。思南“以水养水”模式的实践表明，要想转变用水管理被动的局势，必需逐步减少并最终清除对政府财政的严重依附，依照市场经济体制自主经营、独立核算的原则，树立经济上自信盈亏、管理与服务相结合的、非营利性的经济实体，走市场化运作、公司化经营之路。

　　3、越是缺水的地区越应尊敬农民的主体位置，以进步农民的参与意识。思南的经验表明，缺水地区应该避免“有钱建、没钱管，有人用、没人管”的为难局势，积极发展用水管理组织、大力拓展参与渠道。缺水地区只有充足利用农民在水资源的利用和水利设施建设范畴公共利益一致性这一条件，施展农民作为用水主体的主观能动性，才干战胜水利设施陈腐、政府投入不足等难题，才干真正实现国家、集体、农民共同办水利的良性情局。

　　4、农村小水利应明确水利工程的管理主体，以实现权、责、利相统一。思南县通过“以水养水”管理模式的推广，进行农村水利设施管理体制改革，使大小水利工程设施都有了明确的管理人和义务人，实现了建、管、用相一致，责、权、利相统一，有效地解决了政府管不了、管不好、农民又不愿意管的事情。思南的实践经验表明，农村小水利要应当明确其管理主体，使工程建设、管理、维护的权利和义务相统一，不然国家投资再多，水利设施建的再好，农村小水利也不能管好、用好。

　　政府引导下放管理权

　　针对产权不清、市场失灵、制度失范、水量失控、管理失效等水利工程管理中存在的顽疾，思南县切实增强对水利管理体制改革的引导，勇敢引进市场机制，明确管水义务主体，重视群众参与管理，以“产权化、市场化、程序化、计量化、社会化”化解水利工程管理难题。

　　政府放权是产权化的前提。为调动农民这一管理主体的积极性，思南县在明确产权的基础上，积极施展用水户协会的作用，将村级饮水工程、斗渠、农渠、小坝塘、小水池、小型泵站等小型水利设施的维护、管理和使用权全体交给用水户协会。坝竹水库是属于马畔塘水系工程管理所管理的一座小(2)型水库，总库容39.5万立方。思南县政府在引导坝竹水库的用水户成立坝竹水库灌区用水户协会后，将渠系建筑物等水利工程资产一次性交给用水户协会，用水户协会对移交的水利工程资产享有占领权、使用权、收益权等。由于权责明确，用水户协会管好、用好、维护好沟渠，既减轻了水管所的压力，也进步了沟渠的完好率。

　　合理制订水价关系到改革的成败，张毅鹰说。思南县供水工程受提水扬程等因素影响，每吨成本水价在1至5元不等。定价高了，群众利益受损；定价低了，水厂无法正常运转。在供需双方利益之间，政府要当好“裁判员”。思南县政府规定，供水价格须进行成本核算，向社会公开客观真实的成本数据，物价局对其进行审核。审核通过后，物价局和水利局联合召开用水户参加的供水价格听证会，县纪委全程参与听证会的程序设定，确保听证进程的公平、公开、合理定价。

　　作为新生事物的发展，“以水养水”模式离不开政府的强有力支撑和推动。但家寨用水户协会作为思南县第一个用水户协会，在成立之初，存在着协会成员及管理人员文化程度低、素质差，协会运作不规范、缺少正常的运作经费等问题。对此，县水利局对协会代表进行专门的培训，进步他们对参与式管理的认识。同时，政府供给协会5000元启动资金，解决了协会的运作经费和管理人员的工资，调动了协会成员的积极性。

　　公司经营进步供水保障率

　　2002年3月，思南县水利局经县政府批准赞成，成立了清泉供水有限义务公司、农业灌溉服务中心，将县属部分乡镇供水划归公司统一管理，小(1)型蓄水工程划归农业灌溉服务中心管理，公司实施企业化经营、市场化运作。

　　思南的“公司经营”模式，通进程序和制度设计，奇妙地把用水户、用水户协会和公司联在了一起，成为共同管水、合作管水的联盟体。首先是在供水项目规划、设计时，水利部门就自动征求受益群众的看法；其次，在项目立项建设的同时着手组建用水户协会，协会参加工程建设、管理；再次，用水户协会参与公司的经营管理，用水户申报用水需通过协会审核，参加水价的制订，依照协定负责向用水户收取水费和向公司缴纳水费。

　　在公司经营收入分配上实施“433”的分配方法，即40%作管理人员工资，30%做维修管理费用，30%做后续发展基金存入专户。公司每年收取的水费有60%用于水利设施的建设和维护，从而有效解决了“有钱建，没钱管”的难题，形成了“使用——维修——更新”的良性循环机制。

　　通过一系列制度、措施保障，供水收入逐年上升，从2002年的供水收入不足70万元上升到2010年的270万元。公司通过发展强大，现在每年可投入100多万元资金，用于水利工程维修、更新改造、应急抢险。实施“以水养水”模式以来，思南县近几年对供水设施维护整修的投入是过去20年的总和，工程的管理维护得到了保障，运行成本大大下降，供水保障率显著进步。

　　协会管理步入良性循环

　　思南县的协会管理有两种模式，一种是对公司集中供水的工程，以村组或供水网管为单元树立不同的用水户协会，协会从工程立项建设就开端参加管理，与公司形成共同管理和“趸售”关系。另一种是规模相对较小的供水工程，由用水户协会在当地政府的指导下自我管理、自我服务、自我发展。

　　邵家桥镇赵家坝饮灌站用水户协会是政府引导和协会管理的胜利范例。10年前，抱着让自己母亲不再挑水和回报故乡的梦想，赵秀兵把多年在外打工辛劳挣来的33万元在自己的村里办提水站，之后又贷款24万元对供水设施进行完美。提水站因收不抵支，曾一度举步维艰，难认为继。就在赵秀兵几乎要放弃自己的理想时，县水利部门利用水利扶贫资金辅助提水站进行技术改造和树立用水户协会管水机制。使得供水站从2000人的供水规模很快发展到现在的7000多人。3月12日，记者在赵家坝饮灌站见到赵秀兵时，他正忙着规划水站扩建的事情，要把另两个村3000多人的饮水一并纳入提水站兼顾解决。“水利部门的支撑和协会管水的模式，辅助我实现了兴水的梦想。”赵秀兵说。

　　思南县用水户协会实施民主推举和民主管水制度。每个用水家庭推举一个家庭成员用水户代表，村两委组织用水户代表进行充足酝酿，推举在村落中具有威望的老干部、老党员和老榜样等组成协会的管理机构——理事会。理事会一般包含协会会长、副会长及理事，人数为3—5名，其中1人负责总体工作，2人负责抽水和日常维修、1人负责抄表收费。全部用水户代表大会讨论制订《用水户协会章程》，章程明确用水户协会的性质、主旨以及业务范围，规定每位会员具有用水受益的权利，也有投工投劳、交纳水费的责任，同时规定了协会理事会和管水员的产生、免职程序以及其工作职责等。

　　群众参与责权落实到户

　　对微型水型工程，思南县通过拍卖，全体明确到了用水户家庭。2003年以来，该县共拍卖库容10万立方米以下的山塘330口，2.　2万个小水池(窖)在建设的同时就明晰产权，做到责、权、利落实到户，让群众管好、用好自己的“当家水”。

　　群众参与式管理，较好地解决了思南县农村水利工程建设和管理主体缺失问题，有效调动了群众兴修水利的积极性，保障了群众的用水管水权益。在参与水价制订方面，用水户可以在听证会召开前通过用水户协会表达自己所能蒙受的水价范围；听证会召开时，用水户代表参加听证会；水价听证的最后一个环节，还要进行用水户评议，通过评议的水价才干正式实行。在参与灌溉管理方面，农民可通过用水户协会与管水单位进行民主协商，对灌溉用水进行统一管理，部署符合当地群众实际情形的灌溉用水制度，制订灌溉计划，肯定合理的轮灌次数、统一每次灌溉时间。群众的权益得到保障，投工投劳兴修水利的积极性也得到调动。如青杠坝用水户协会成立后，本该由堰管所管理的入村段堰渠交由协会管理，用水户感到堰渠的好坏与自身的利益紧密相连，都自动关怀堰渠维修，从而到达了堰渠三面光，保证了上游来水不渗漏。

　　作者： 肖智勇 本报记者 王斌