长达60年的“预算外资金”，或在2012年成为历史。

　　“去年因为各省市有所不同，有些做到了全体纳入，有些还没有。但今年全国范围都将要求做到全体纳入。这意味着全体财政收支都将纳入预算盘子中，预算外资金正式成为历史。这是历史上的第一次。”财税系统有关人士对《财经国家周刊》记者说。

　　一直以来，对于预算改革的重点，都环绕在解决三大问题上：预算管理的统一完全性、预算执行的严厉规范性以及预算监督的严正有效性。而预算报告的编纂，则与实现第一个目的预算管理的统一完全性息息相干。

　　“中国的政府预算完全性问题环绕着两个方面，一是现有政府收支未能全体纳入政府预算；二是并非所有已经纳入预算的政府收支都受到了同样严厉的预算管理与掌握。所以从十六届三中全会即提出要进行‘全口径政府收支预算管理’。”中国社科院学部委员、社科院财经战略研究院院长高培勇说。

　　财政部在2010年中旬，曾下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定从2011年1月1日起，把按预算外资金管理的收入（不含教育收费），全体纳入预算管理。

　　与此同时，修改中的《预算法》也将在立法层面为这一改革保驾护航。2011年11月16日，国务院常务会议已讨论并原则通过预算法修正案（草案）。12月底的十一届人大第二十四次会议上，对自1994年起施行17年的预算法进行了第一次修正。其中肯定的原则就是实现预算的完全性、公开、透明，全体财政收支纳入是实现完全性的重要一步。

　　告别“预算外”？

　　预算外资金，相对于预算内资金，是在国家和政府财政预算之外而存在的收支资金。

　　在发达经济体，预算外资金是一个不存在的概念，因为政府的所有收支都将被纳入政府的预算管理。而中国的“预算外资金”这一概念始于上世纪50年代，最初是作为预算收入的补充情势存在。

　　“预算外资金是中国一个特别国情，那个时候是有其合理性的。”北京大学法学院教授、北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接收《财经国家周刊》记者采访时表现。

　　但随着经济体制改革的深化，预算外资金从上世纪80年代起迅猛增长，渐有与预算内资金并驾齐驱之势。

　　根据1996年财政部发布的《预算外资金管理实行方法》，对“预算外资金”定义为国家机关、事业单位等为实行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效率的规章而收取、提取、募集和部署使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。

　　这些预算外资金，由于曾在经济运行中施展过正面功能，如在改革初期满足了地方之于发展灵巧性的需求，包含为地方公共品供应供给资金等，因而在必定时代内被容忍乃至确定。随着改革的深刻，游离于人大和公众监管视野之外的预算外资金，渐有成为决策随便性、盲目上计划、私设“小金库”及滋长腐烂的一个根源。

　　并且，预算外资金占全体政府收支的比重越来越大。据北京大学中国经济研究中心的平新乔教授统计，1995年到1999年的预算外膨胀主要源自于税费，1999年后则主要来自地方政府的土地财政收入。

　　以2009为例，当年财政部公布的财政收入为68476.9亿元，但根据官方及学界的测算，当年全口径政府收入达到114885.04亿元，相差的4.6万亿元便是预算外收入，其中包含16116亿元社会保险金、15910.2亿元土地出让金收入等非税收入。

　　与此相对应的，是各级政府对预算外资金逐年的规范和管理。从上个世纪90年代起，全国就开端实施预算外收支两条线改革，开端编报预算外资金收支情形。

　　各级政府的这一改革出现出快慢不一的步伐。2011年预算外资金全体纳入预算只做到中央一级以及部分省级。在市县等基层政府中，包含广州市等地，预算外资金收支仍然编制在2011年预算报告之中。

　　“2012年，各省市各级政府将全面撤消预算外资金。这是2012年预算改革的重点所在。”上述财税系统有关人士对《财经国家周刊》记者说。

　　“全口径”梳理

　　在对预算外资金进行规范的同时，预算的完全性，还体现在对于已经纳入预算的政府收支进行系统化规范及“全口径”梳理。

　　“预算分两类：一类是‘兼顾部署’的预算，资金来源与用处没有直接对应关系，也就是不预先规定具体用处；另一类是‘专款专用’的预算，来源和使用具有特定的对应关系。”中央财经大学财经研究院院长王雍君对《财经国家周刊》记者说。

　　财政部部长谢旭人表现，中国“全口径”的政府预算体系，由政府公共预算、政府性基金预算、国有资本金预算和社会保险基金预算四项组成，可全面反应政府收支总量、构造和管理活动。

　　公共财政预算，是政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集、以税收为主体的财政收入，用于保障和改良民生、保持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算；国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算；政府性基金预算，是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方法取得收入，并专项用于支撑特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算；社会保障预算，是政府编制的全面反应各项社会保障资金收支规模、构造和变更情形的计划。

　　目前，政府公共预算、政府性基金预算以及国有资本经营预算这三个方面的预算已经报人大审查和批准。后两者分离于2009年与2010年的3月全国人代会上，首次向全国人大提交审议。

　　同时，社会保险基金预算于2010年开端启动试编，即根据国家社会保险和预算管理法律法规、反应各项社会保险基金收支的年度计划。这标记着向树立完全的政府预算体系又迈进了一步。

　　以北京市为例，在刚刚停止的北京两会上发布的北京市预算报告中，对于2012年预算草案的编制包含：市级公共财政预算收支部署为2295.1亿元，收支平衡。市级政府性基金预算，收入493.6亿元，为2011年的57.2%，其中土地收入分列在此，也是造成收入大幅降低的原因所在。市级国有资本经营预算部署收支为48.2亿元。

　　预算法保驾护航

　　以上所提到的“预算外资金”及“全口径”预算体系的改革，将在立法层面得到确立与推动。

　　首先，“预算外资金”的概念很可能将在立法中剔除。

　　在1994年3月通过的现行《中华人民共和国预算法》中，第七十六条还提到对于预算外资金的表述：“各级政府、各部门、各单位应该增强对预算外资金的管理。预算外资金管理方法由国务院另行规定。各级人民代表大会要增强对预算外资金使用的监督。”

　　“但在目前预算法修正案草案中，全文中已没有‘预算外资金’的提法。如果接下来的人大审议中没有变更，那么‘预算外资金’的概念将彻底在中国终止。”一位曾参与《预算法》修改的知情人士对《财经国家周刊》记者说。

　　在加强预算完全性中，《预算法》修正案也可能将对原先的条文作出修改。在1994年3月通过的现行《中华人民共和国预算法》中，只对四项预算收入和六项预算支出做出了范围的界定。随着市场经济的发展，尤其历经十余年来集中在行政层面的预算改革后，这已然已经落伍于形势的发展。

　　“《预算法》修正案将规定政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四个部分全体包括在各级政府预算中。并规定各级政府、部门和单位必需将所有政府收入全体列入预算，并明确公共预算收支的范围。”该知情人士对记者说。

　　2011年12月底，《预算法》修正案提请十一届人大第二十四次会议上进行审议，这是自1995年起《预算法》施行16年来，2004年启动修改讨论7年来，正式拉开修改帷幕。

　　据称，相干机构于2007年、2010年分离起草了不同版本的修改草案。在2010年全国两会时，全国人大预工委主任高强还曾提到当年8月可能上会，引起舆论热烈关注。

　　根据法律人士介绍，我国法律的修改有两种方法：如果法律修改的内容较少，仅涉及部分条款，称之为部分修改，其有两种情势，即修改决定与修正案；另一种则是法律的修订，这是对法律进行全面的修改。此次预算法修改为《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。

　　“《预算法》修正案草案去年12月底进行了初审。”全国人大预工委某工作人员对《财经国家周刊》记者说。

　　预算外资金转预算内时间表

　　2000年开启的部门预算改革，就是要把预算内外资金都纳入部门预算管理

　　2003年财政部将30个部门的118项收费纳入预算管理

　　2004年起又将26个部门的76项收费纳入预算管理

　　2007年起将土地出让收入纳入预算管理

　　2008年起将彩票公益金纳入预算管理

　　2009年政府性基金预算首次向全国人大提交审议

　　2010年国有资本经营预算首次向全国人大提交审议；社会保险基金预算于2010年开端启动试编

　　2012年预算外资金全体纳入预算管理