周云涛*

律师的管理体制首要有政府集中监管体制、律师协会行业自律管理体制、“两结合”的管理体制三种类型。[1]自1979年恢复律师制度以来, 为适应市场经济的需要 ,律师执业组织情势 经历 了从国办所到合作制、合伙制的不断发展, 律师管理体制也历经了由单一政府管理到司法行政机关与律师行业协会共同管理的转变 历程 。[2]1993年,经国务院同意 的《司法部关于深化律师工作改革的方案 》正式确立了“两结合”的律师管理体制根本 框架, 指明了律师管理体制改革发展的方向。[3]十余年的实践证明,“两结合”律师管理体制根本 适宜中国国情,有力地推动 了律师行业的发展。[4]但不容否定 的是,这种管理体制也还存在着一些对比 突出的问题, 比如司法行政机关与律师协会的各自职能定位不清、关系不明, 导致管理实践中存在职能重叠、缺位以及监督 指示 不力的问题, 律师协会选举制度、内部的组织结构 和运行机制不健全, 导致行业组织不能很好地按民主管理原则施展 作用等等。[5]这些问题的存在已影响到“ 两结合” 律师管理制度的有效运转, 制约了律师行业的长远发展, 需要 通过体制创新和深化改革加以改善和完善 。中国国情

一、“两结合”律师管理体制之现状与不足

综观十余年律师管理实践, “两结合”律师管理体制根本 适应了律师行业发展的需要 。同时，也还存在着一些对比 突出的问题。接下来，拟从律师管理制度规范化建设、司法行政机关行政管理、律师协会行业管理三方面梳理、勾画 我国律师管理制度的发展现 状，并揭示出此中存在的问题与不足。

（一）律师管理制度规范化建设之现状与不足

与发达国家相比，我国有关律师管理的规范性文件相对较少，大体有以下几类:一是法律。这方面仅有《中华人民共和国律师法》，于1997年施行，2007年进行了修订。二是行政规章和规范性文件。行政规章大致有:《律师服务收费管理措施 》、《律师职业道德和执业纪律规范》、《反对律师行业不正当竞争行径的若干规定》、《律师和律师事务所违法行径惩罚措施 》、《律师事务所在外国设立分支机构管理措施 》、《律师事务所登记管理措施 》、《律师执业证管理措施 》、《律师业务档案立卷归档措施 》、《律师业务档案管理措施 》、《兼职从事律师职业人员管理措施 》、《律师事务所名称管理措施 》、《合伙律师事务所管理措施 》、《律师事务所登记管理措施 》等。上述行政规章根本 由司法部以部令情势 发布，首要内容涉及机构管理、综合管理等。规范性文件则首要有:《律师协会会员违规行径惩罚 规矩 》(试行)、《关于深化律师工作改革方案 》、《律师办理刑事案件指引》、《律师办理民事诉讼案件规范》、《律师参与仲裁工作规矩 》、《律师法律顾问工作规矩 》、《律师代理行政诉讼案件指引》、《律师从事证券法律业务规范》等。上述规范性文件一般由司法部以批复等文件法子 发布，首要内容涉及具体的业务管理法子 。三是各级处所 司法行政管理部门及律师协会制定 的处所 性律师管理规范性文件或自律性规范。如广东省律师协会制定 的《广东省律师协会关于律师执业宣誓的规定》、《广东省律师防止利益 冲突规矩 》、《广东省律师事务所及律师业务推广宣传行径守则》、《广东省律师持续 教导 管理措施 》，北京市律师协会制定 的《北京市律师事务所执业广告管理措施 》、《北京市律师诚信信息系统 管理措施 》等。这些自律性规范，首要针对各地区 律师管理历程 中出现的情况 ，在规范律师管理方面较为机动 、操作性强。四是司法机关和(或)国务院部门联合发布的法律解释 。这一方面首要有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安整个 、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实行 中若干问题的规定》，最高人民法院《关于履行 <中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释 》，最高人民法院、最高人民检察院、司法部((国家司法测验 实行 措施 》，最高人民法院和司法部((关于规范法官和律师相互关系掩护司法公道的若干规定》等。这些规范性文件一般对律师管理中出现的实际问题及时作出相应规定或解释 ，以补充 法律、法规之不足。

该当 说，《律师法》以法律情势 对十多年来的改革结果 作出确认和确定 ，并进一步拓宽了律师协会的职权领域，其意义显而易见。但遗憾的是，目前除一部《律师法》外，其他配套管理法规较少。而且，《律师法》首要提出了律师管理工作的大体原则，操作起来难度较大，律师管理微观层面的一些具体问题，仍需透过专门性法规或具体实行 细则来加以规范。

（二）司法行政机关行政管理之现状与不足

《律师法》第四条规定“司法行政部门遵循本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督 、指示 。”可见,司法行政机关对律师业的管理法子 是宏观上的指示 与监督 ,而不再享有直吸收理权限。司法部在《中国律师事业五年(2002—2006)发展纲要》中提出,司法行政机关律师管理的重点是负责“准入、导向、和谐 、监督 ”四个方面的工作，职能定位颇为清楚 。据此,各级司法行政机关认真贯彻党和政府律师工作的方针政策,协助立法机构制定 相干 法律法规、断定 律师行业准入资格 和条件,加强 监督 管理，掩护良好的法律服务环境，做了大宗卓有成效的工作,律师队伍日益壮大 ,服务程度 日益进步 。同时，我们也必须 苏醒 地认识到，司法行政机关在律师管理方面还存在一些问题和不足,集中体现为:第一,受过去直接行政管理思维惯性的影响,司法行政机关还没有完成从直吸收理者向宏观管理者的角色转换，或干涉 律师协会的管理工作，或插手律师事务所的具体事务，管得对比 具体。第二,有些司法行政机关对“两结合”律师管理体制了解存在偏差,觉得 律师完整 由行业协会管理，从而放弃对律师的监督 管理权。第三,有些司法行政机关不愿将管理职能移交给律师协会，或者通过操控律师协会的人事任免实际上“架空”律师协会。第四,法律服务市场杂乱 的状态 没有得到根治，律师职业环境依然不尽如人意等等。

（三）律师协会行业管理之现状与不足

伴同 “两结合”管理体制的推行，律师协会在律师管理系统 中施展 着越来越重要的作用,从业务培训、业务拓展、律师维权,到律师宣传、交换 与合作,律师协会扮演了不可替代的角色,执业律师担任律师协会会长已渐成主流。但是,律师协会在行业管理中也存在一些问题。第一,律师协会会长由执业律师担任后,由于大多数执业律师不可能专职从事律师协会工作,造成一方面律师协会管理效率 低下、运转不灵,另一方面律师协会名存实亡,日常管理工作依然由司法行政机关负责律师管理工作的机构负责人实行 ,致使律师协会的管理流于情势 。第二,律师协会的秘书长一般由司法行政机关负责律师管理工作的机构负责人兼任,协会成员和司法行政管理人员的双重身份使其很难在律师协会和司法行政机关之间找到最佳平衡点,难以实现律师管理的初衷。第三,大多数处所 律师协会对内凝聚 力广泛 不强,对外和谐 力度不够,律师协会的管理运行并不顺畅。第四,律师协会短缺 应有的社会位置 和相应的权威 性,不利于律师协会管理工作的开展。第五,律师协会选举制度、内部的组织结构 和运行机制不健全,导致行业组织不能很好地遵守民主管理的原则施展 作用等等。